Еще раз об «учете лиц, относящихся к малочисленным народам»
Еще раз о Проекте Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» в части установления порядка учета лиц, относящихся к коренным малочисленным народам»
Законопроект № 785133-7, представленный на рассмотрение в Госдуму РФ 29 августа 2019 г. вызывает вопросы, а его нормы создают непредвиденные правовые коллизии, о которых уже приходилось писать в связи с данными предложениями ФАДН, обсуждавшимися в феврале 2019 г. Так как концепция и текст основной вносимой в № 83-ФЗ обширной статьи 71 (далее 7.1) законопроекта, котораяназывается «Учет лиц, относящихся к малочисленным народам»,остались практически неизменными, придется повторить эти вопросы и описать возможные коллизии в связи с принятием законопроекта.
Актуальным остается самый главный вопрос, насколько нормы законопроекта соответствуют Конституции Российской Федерации?
Учет лиц какой-либо социальной, экономической категории населения может производиться и, возможно, нужен. Но в законопроекте идет речь об учете национальной принадлежности. Гражданину, который в соответствии со Ст. 26 Конституции Российской Федерации, определил и указал свою национальную принадлежность, согласно законопроекту, может быть «отказано в учете заявителя как лица, относящегося к малочисленному народу», в том числе по основаниям «если предусмотренные настоящей статьей документы и (или) подлежащие указанию в них сведения представлены не полностью либо не соблюден установленный законодательством Российской Федерации порядок их оформления; если установлено, что в представленных документах содержатся недостоверные сведения» (п.7, ст. 7.1 законопроекта ) .
При этом к гражданину, заявляющему о своем желании быть включенным в «список лиц , относящихся коренным малочисленным народам» (далее- Список), для подтверждения его национальной принадлежности предъявляются совершенно избыточные требования. Заявитель обязан предоставить «подлинник или заверенную в установленном законодательством Российской Федерации порядке копию документа (документов), содержащего (содержащих) сведения о национальности заявителя, либо вступившего в законную силу решения суда, свидетельствующего об установлении судом фактов отнесения заявителя к малочисленному народу или наличия родственных связей с лицом (лицами), относящимися к малочисленному народу, либо документа (документов), содержащего (содержащих) иные доказательства, указывающие на отнесение заявителя к малочисленному народу. Для целей учета лиц, относящихся к малочисленным народам, документами, содержащими сведения о национальности заявителя, признаются: свидетельство о государственной регистрации акта гражданского состояния, выданное в соответствии с Федеральным законом от 15 ноября 1997 года № 143-ФЭ «Об актах гражданского состояния» (далее — Федеральный закон «Об актах гражданского состояния»), либо иные содержащие сведения о национальности заявителя официальные документы, в том числе выданные до 20 ноября 1997 года, архивные документы (материалы); документы, содержащие сведения о национальности родственника (родственников) заявителя по прямой восходящей линии (свидетельство о государственной регистрации акта гражданского состояния, выданное в соответствии с Федеральным законом «Об актах гражданского состояния», либо иные содержащие сведения о национальности родственника (родственников) заявителя по прямой восходящей линии официальные документы, в том числе выданные до 20 ноября 1997 года, архивные документы (материалы), а также документы, подтверждающие родство заявителя с указанным лицом (лицами) (п. 2 части 4 Законопроекта 29060601).
Можно ли представить ситуацию, что, к гражданину, относящему себя к любой национальности «многонационального народа Российской Федерации», могут быть предъявлены подобные требования? Представить это невозможно, потому что это антиконституционно! А накануне проведения Переписи населения 2020 может посеять национальную напряженность.
Следующий вопрос: На какой территории будут реализовываться нормы данного законопроекта?
В одном пункте законопроекта (п. 8) ч. 3. ст. 7.1) упоминается формула: «в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности».
В то время, как известно, что в Перечне мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации от 8 мая 2009 года N 631-р учтены (к тому же неполно) места традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности только коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока», а статья 7.1 называется Учет лиц, относящихся к малочисленным народам. Будут ли учитываться в Списке представители коренных малочисленных народов, не относящиеся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока?
Этого законопроект не уточняет.
Законопроект предполагает, что «Учет осуществляется на основании сведений, представляемых лицами, относящимися к малочисленным народам, и общинами малочисленных народов (далее – заявители), а также федеральными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления» (ч. 2 ст. 7.1).
Но сведения, указанные в пунктах 1-6 ч. 3, уже имеются в многофункциональных центрах предоставления госуслуг, полученные без всяких заявлений граждан и общин.
Значит, особого подтверждения от заявителя требуют сведения, обозначенные в подпунктах 7-10 части 3 текста ст. 7.1 законопроекта, что и подтверждается пунктом 4 ст. 7.1. Рассмотрим эти нормы.
Пункт 7) ч. 3 ст. 7.1 «наименование малочисленного народа» мы уже обсудили выше. Согласно ст. 26 Конституции РФ определение и указание гражданином своей национальности не требует никакого подтверждения.
Пункт «8) ч. 3 ст. 7.1 сведения о ведении традиционных образа жизни, хозяйственной деятельности (с указанием видов деятельности в соответствии с перечнем, предусмотренным пунктом 2 части 2 статьи 5 настоящего Федерального закона), в том числе о работе в организациях, осуществляющих традиционную хозяйственную деятельность малочисленных народов и создаваемых в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности;» требует уточнения. В нем имеется ссылка на Перечень видов традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, очевидно, от 8 мая 2009 года N 631-р. Но уже многократно говорилось о том, что этот перечень неполный. Для полноценного ведения традиционного образа жизни и традиционной хозяйственной деятельности в каждом поселении требуются медики и народные целители, учителя, знатоки традиционной культуры. Другими словами, за бортом этого перечня, а значит и предлагаемого списка, остаются работники сфер здравоохранения, образования, культуры, участники всех фольклорных ансамблей, если они юридически не состоят «в организациях, осуществляющих традиционную хозяйственную деятельность малочисленных народов и создаваемых в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности». Кроме того, смысл этого пункта вступает в некоторое противоречие с абзацем п. 1 ст. 3 № 82-ФЗ: который распространяет права коренных малочисленных народов «также на лиц, которые относятся к малочисленным народам, постоянно проживают в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов и для которых традиционная хозяйственная деятельность и занятие традиционными промыслами являются подсобными видами деятельности по отношению к основному виду деятельности в других отраслях народного хозяйства, социально-культурной сфере, органах государственной власти или органах местного самоуправления».
Пункт 9) ч. 3 ст. 7.1 законопроекта требует от заявителя предоставить «сведения о членах семьи (родственниках по прямой нисходящей и восходящей линии (детях, в том числе усыновленных (удочеренных), внуках, родителях, дедушках, бабушках), полнородных и неполнородных (имеющих общих отца или мать) братьях и сестрах, а также родственников третьей степени родства) – с их письменного согласия;» Это могло бы иметь смысл, если бы было указано, что все члены этой разветвленной семейной родословной, независимо от места их проживания и основных занятий имеют те же права на занятия традиционными видами деятельности и права получения доступа к традиционным природным ресурсам, необходимым им для осуществления их традиционной хозяйственной деятельности и занятия традиционными промыслами, которые предусмотрены законодательством. Но этого не указано. А для заявителя создание такой родословной и получение письменного согласия родственников очень хлопотное дело.
Какова цель данного законопроекта предъявляющего гражданам столь сложные в исполнении требования?
В ч. 1 ст. 7. 1 сказано: «Уполномоченный орган осуществляет учет лиц, относящихся к малочисленным народам. На основе сведений учета уполномоченный орган формирует список лиц, относящихся к малочисленным народам (далее – список).
Органы государственной власти, органы местного самоуправления и государственные внебюджетные фонды используют сведения, содержащиеся в списке, для обеспечения реализации социальных и экономических прав лицами, относящимися к малочисленным народам, в случаях предусмотренных законодательством Российской Федерации, и не вправе требовать представления лицами, относящимися к малочисленным народам, документов, содержащих сведения об их национальности». А в следующей за ней части 2 ст. 7.1 говорится «Учет осуществляется на основе сведений, представляемых лицами, относящимися к малочисленным народам (далее — заявители), и общинами малочисленных народов, а также федеральными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления». В части 9 ст. 7.1 устанавливается, что «Для целей получения сведений о заявителе и (или) подтверждения достоверности представленных заявителем сведений уполномоченный орган вправе запрашивать и получать информацию в федеральных органах исполнительной власти, органах местного самоуправления и общинах коренных малочисленных народов Российской Федерации. … В случае направления уполномоченным органом запросов для целей получения сведений о заявителе и (или) подтверждения представленных заявителем сведений течение сроков, установленных частями 6, 7 и 10 настоящей статьи, прерывается, но не более чем на 180 дней».
Как-то нелогично всё выглядит: с одной стороны, органы государственной власти, органы местного самоуправления«не вправе требовать представления лицами, относящимися к малочисленным народам, документов, содержащих сведения об их национальности» (но это, видимо, уже после того, как Список будет создан — об этом см. следующий абзац), а с другой стороны, учет осуществляется на основе сведений тех же органов, а так же их ответов на запросы уполномоченного органа о подтверждении предоставленных заявителем сведений?
Статья 2 законопроекта (последний абзац законопроекта) вообще загадочная: «Статья 2 Настоящий Федеральный закон вступает в силу по истечении трех месяцев со дня его официального опубликования, за исключением абзаца четвертого пункта 2 статьи 1, который вступает в силу по истечении двух лет со дня опубликования настоящего Федерального закона».
Абзац четвертый пункта 2 статьи 1, как мы пытались установить по опубликованному тексту, гласит: «Порядок ведения списка, предоставления содержащихся в нем сведений органам государственной власти, органам местногомсамоуправления и государственным внебюджетным фондам, а также осуществляемого в связи с ведением списка взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления с уполномоченным органом устанавливается Правительством Российской Федерации».
Т.е. получается, что необходим еще один «порядок» для обеспечения межведомственного взаимодействия и обещан он только через два года после принятия данного законопроекта? А по каким «спискам» и «порядкам» коренные народы будут взаимодействовать с органами государственной власти, органами местного самоуправления после вступления в силу норм законопроекта в эти два года, к которым придется добавить, видимо, еще 180 дней (см. выше), данных «уполномоченному органу» для подтверждения данных заявителя перед внесением/невнесением его в «список»? Наверное, «органы» будут действовать по своему усмотрению, руководствуясь уже имеющимися у них «списками лиц , относящихся коренным малочисленным народам», которые вследствие вступления в силу норм данного законопроекта, уже не будут соответствовать его требованиям?
Вызывает большую озабоченность то, что принятие данного законопроекта на годы вносит сумятицу во взаимодействие коренных малочисленных народов с органами государственной власти и органами местного самоуправления!
Каковы реальные цели этого законопроекта? Может быть, объяснение имеется в пояснительной записке? Вот что в ней сказано: «Предлагается введение механизма подтверждения соответствия лица признакам коренных малочисленных народов, предусмотренным абзацем первым пункта 1 статьи 1 Федерального закона № 82-ФЗ. Так, в целях подтверждения этих сведений уполномоченный орган будет вправе запрашивать и получать от федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и общин коренных малочисленных народов Российской Федерации информацию, основанную на данных, которыми указанные органы располагают в связи с реализацией уже возложенных на них полномочий» (Пояснительная записка – далее ПС с. 1).
«Законопроектом предлагается ввести механизм такого учета граждан Российской Федерации, относящихся к коренным малочисленным народам, в целях обеспечения реализации предоставленных им социальных и экономических прав, в том числе на защиту их исконной среды обитания, сохранение традиционных образа жизни, хозяйственной деятельности и промыслов, замену военной службы альтернативной гражданской службой, сохранение и развитие самобытной культуры, осуществление территориального общественного самоуправления с учетом национальных, исторических и иных традиций» (ПС с.1).Обращает на себя внимание, что в перечисленных выше правах, за исключением права на «замену военной службы альтернативной гражданской службой» указаны коллективные права КМН. Из этого следует, что если гражданин не счел для себя возможным провести розыск старых документов, где содержится информация о национальной принадлежности его самого и его родственников, неких «архивных документов» (достоверность которых может быть оспорена судом), и поэтому не попал в «список учёта», он не будет иметь права и на защиту исконной среды обитания, сохранение традиционных образа жизни, хозяйственной деятельности и промыслов, сохранение и развитие самобытной культуры, участие в осуществлении территориального общественного самоуправления с учетом национальных, исторических и иных традиций?
При этом, жизненно важные права, предоставленные федеральным законодательством коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока, на приоритетный свободный бесплатный доступ к рыболовным, морзверобойным, охотничьим ресурсам, ресурсам леса и другим (которые в настоящее время постоянно ограничиваются подзаконными актами), на получение образования и сохранение здоровья, на досрочный выход на пенсию, иные права, предоставляемые законами субъектов Российской Федерации для развития традиционной хозяйственной деятельности, культуры, на возможности, предоставляемые по грантам внебюджетными фондами на те же цели, в этом тексте даже не упоминаются. Может быть, к этому времени они будут уже не нужны коренным народам или будут уже недоступны?
Еще две цитаты из Пояснительной записки:
«Организация учета лиц, относящихся к коренным малочисленным народам, позволит минимизировать количество злоупотреблений в сфере предоставления социальных и экономических прав представителям коренных малочисленных народов Российской Федерации и обеспечить беспрепятственную реализацию указанных прав» (ПС с.3).
Цитата вызывает вопрос, от кого исходят «злоупотребления в сфере предоставления социальных и экономических прав представителям коренных малочисленных народов»? Не от тех ли территориальных органов управления природными ресурсами, которые выдают разрешения на доступ к ресурсам недобросовестным организациям и лицам, не проверив сведения этих заявителей об их принадлежности к коренным народам совместно с организациями коренных малочисленных народов? Сотрудничество органов государственной власти с организациями коренных малочисленных народов — вот реальный путь борьбы со злоупотреблениями, о котором коренные народы говорили, начиная с IV съезда Ассоциации коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, а не «введение механизма подтверждения соответствия лица признакам коренных малочисленных народов».
«Законопроектом предусматривается переходный период, в течение которого осуществляется процедура наполнения данных учета, в том числе для включения сведений, представленных органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления»(ПС с.3). Многие годы уже длится необъявленный «переходный период» в реализации прав коренных малочисленных народов: 18 лет коренные малочисленные народы получают от Правительства РФ отказы в образовании территорий традиционного природопользования федерального значения на основании того, что до сих пор отсутствует «механизм порядка образования ТТП»; 20 лет не реализуется право на возмещение убытков, причиненных им в результате нанесения ущерба исконной среде обитания малочисленных народов хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности, и 9 лет многие коммерческие предприятия отказываются применять «Методику исчисления убытков» на основании того, что она не утверждена должным образом и несовершенна; 20 лет не урегулирован вопрос о проведении «этнологической экспертизы» и многие другие права. От принятия предлагаемого законопроекта всё остальное законодательство по правам коренных малочисленных народов не улучшится само по себе.
Для его улучшения, в первую очередь, следует системно совершенствовать законодательство по направлениям модернизации законодательного регулирования отношений, связанных с обеспечением и защитой прав малочисленных народов в сфере традиционного природопользования через совершенствование отраслевых юридических конструкций прав коренных народов на пользование в приоритетном порядке различными видами природных ресурсов в процессе осуществления традиционной хозяйственной деятельности; развитие правовых механизмов учета мнения малочисленных народов при принятии управленческих решений, затрагивающих реализацию прав этих народов на пользование природными ресурсами в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности; расширение мер юридической ответственности за неучет мнения коренных народов при принятии решений об осуществлении хозяйственной деятельности в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности; преодоление пробельности нормативного правового регулирования создания и функционирования территорий традиционного природопользования; систематизация нормативного правового регулирования отношений, связанных с обеспечением и защитой прав малочисленных народов в сфере традиционного природопользования посредством инвентаризации (учета) и инкорпорации (создания тематического сборника нормативных правовых актов), как рекомендуют авторы Экспертно-аналитического исследования Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Но пока федеральное законодательство изменяется в сторону его бюрократизации, сокращения социальных и экономических прав коренных народов, что приводит к тому, что представители коренных малочисленных народов на местах уже сейчас вынуждены судиться с территориальными управлениями Росрыболовства, Рослеса, охотничьего хозяйства, пенсионными фондами, отстаивая свои права.
Почему же именно сейчас решили провести ревизию в среде коренных малочисленных народов? Почему нужно отсечь от предлагаемого «списка» тех, кто получил образование и способен помочь соплеменникам бороться за свои права, в том числе, на осуществление традиционной хозяйственной деятельности? Эта, отсекаемая, часть коренных малочисленных народов время от времени возвращается на малую родину, погружается в традиционный образ жизни своих предков и ведет традиционную хозяйственную деятельность, одновременно помогая сородичам в организации экономической, медицинской, образовательной и культурной деятельности, помогая возрождать и развивать традиции. Законопроект хочет запретить им эту деятельность? Это противозаконно — никто не может запретить эту совместную работу соплеменников по оказанию взаимопомощи друг другу. Тем более, что они так малочисленны и так рассеяны в пространстве.
Предлагаемый законопроект не приведет к улучшению положения коренных малочисленных народов, не создаст условия для сохранения и развития их традиционной культуры и не принесет никаких выгод государству.
Предлагаемый законопроект не может быть включен в текст Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», потому что он противоречит логике, юридической лексике, структуре и смыслу этого закона.
Ольга Мурашко, этнограф, МГУ
Эксперт Комитета по делам национальностей Государственной Думы Российской Федерации
Проект федерального закона>>>
Ссылки по теме:
Правительство внесло в Госдуму законопроект о порядке учёта представителей коренных малочисленных народов России
Система учета коренных и малочисленных народов России заработает в 2020 году
Законопроект об «учете малочисленных народов» создает непредвиденные правовые коллизии
Заметны новшества: слово «реестр» заменили на «список»
Реестр не решит проблемы коренных народов Севера, когда нарушаются законы