Законопроект об "учете малочисленных народов" создает непредвиденные правовые коллизии
Проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» в части установления порядка учета лиц, относящихся к коренным малочисленным народам — Мнение этнографа
Законопроект вызывает вопросы, а его нормы создают непредвиденные правовые коллизии.
Самый главный вопрос, насколько нормы законопроекта соответствуют Конституции Российской Федерации?
Учет лиц какой-либо социальной, экономической категории может производиться и, возможно, нужен. Но в законопроекте идет речь о национальной принадлежности. При этом гражданину, который в соответствии со Ст. 26 Конституции Российской Федерации, определил и указал свою национальную принадлежность, может быть «отказано в учете заявителя как лица, относящегося к малочисленному народу», в том числе по основаниям «если предусмотренные настоящей статьей документы и (или) подлежащие указанию в них сведения представлены не полностью либо не соблюден установленный законодательством Российской Федерации порядок их оформления; если установлено, что в представленных документах содержатся недостоверные сведения» (п.7, ст. 7.1 законопроекта) .
Можно ли представить ситуацию, что, следуя этой логике, гражданину, определившему и указавшему, свою национальную принадлежность, например, как «русский», «татарин», «чеченец», любой другой представитель «многонационального народа Российской Федерации», но не имеющему возможности предоставить «нотариально заверенные копии либо оригиналы документов, подтверждающих, что заявитель относится к» указанной им национальности (пп. б), п. 4 ст.7.1.), может быть отказано в учете? Представить это невозможно, потому что антиконституционно! Особенно накануне проведения Переписи населения 2020. Значит тут что-то не так. Скорее всего, неточным является название статьи 7.1 законопроекта.
Второй вопрос: На какой территории будут реализовываться нормы данного законопроекта?
В одном подпункте законопроекта (пп. з) п. 3. ст. 7.1) упоминается формула: «в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности».
В то время, как известно, что в Перечне мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации от 8 мая 2009 года N 631-р учтены (к тому же неполно) места традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности только коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока», а статья 7.1 называется Учет лиц, относящихся к малочисленным народам.
Но законопроект не уточняет, к какому Перечню коренных малочисленных народов Российской Федерации относятся предлагаемые нормы: к Единому перечен. коренных малочисленных народов Российской Федерации от 24 марта 2000 года N 255 или к Перечню коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации(утв. распоряжением Правительства РФ от 17 апреля 2006 г. N 536-р)?
Законопроект предполагает, что «Учет осуществляется на основании сведений, представляемых лицами, относящимися к малочисленным народам, и общинами малочисленных народов (далее – заявители), а также федеральными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления» (ст.3).
Но сведения, указанные в подпунктах а), б), в), г), д), е), имеются в многофункциональных центрах предоставления госуслуг, полученные без всяких заявлений граждан и общин.
Значит, особого подтверждения от заявителя требуют сведения,обозначенные в подпунктах ж), з), и), к) пункта 3 текста ст. 7.1 законопроекта, что и подтверждается пунктом 4 ст. 7.1. Рассмотрим эти нормы.
Подпункт ж) п. 3 «наименование малочисленного народа» мы уже обсудили выше. Согласно ст. 26 Конституции РФ определение и указание гражданином своей национальности не требует никакого подтверждения.
Подпункт «з) сведения о ведении традиционных образа жизни, хозяйственной деятельности (с указанием видов деятельности в соответствии с перечнем, предусмотренным пунктом 2 части 2 статьи 5 настоящего Федерального закона), в том числе о работе в организациях, осуществляющих традиционную хозяйственную деятельность малочисленных народов и создаваемых в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности;» требует уточнения.
В нем имеется ссылка на Перечень видов традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, очевидно, от 8 мая 2009 года N 631-р. Но уже многократно говорилось о том, что этот перечень неполный. Для полноценного ведения традиционного образа жизни и традиционной хозяйственной деятельности в каждом поселении требуются врачеватели, учителя, знатоки традиционной культуры. Другими словами, за бортом этого перечня, а значит и предлагаемого списка, остаются работники сфер здравоохранения, образования, культуры, участники всех фольклорных ансамблей, если они юридически не состоят «в организациях, осуществляющих традиционную хозяйственную деятельность малочисленных народов и создаваемых в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности».
Подпункт «и) сведения о членах семьи (родственниках по прямой нисходящей и восходящей линии (детях, в том числе усыновленных (удочеренных), внуках, родителях, дедушках, бабушках), полнородных и неполнородных (имеющих общих отца или мать) братьях и сестрах, а также родственников третьей степени родства) – с их письменного согласия;» мог бы иметь смысл и стать самым полезным в законопроекте, если бы было указано, что все члены этой разветвленной семейной родословной, независимо от места их проживания и основных занятий имеют те же права на занятия традиционными видами деятельности и права получения доступа к традиционным природным ресурсам для получения традиционной пищи.
Но этого не указано. Наоборот, указано условие, что семейную родословную нужно составлять «с их письменного согласия», да еще предоставлять «документы, содержащие сведения о национальности родственника (родственников) заявителя… а также документы, подтверждающие родство заявителя с указанным лицом (лицами);» (пп. б) п. 4 текста статьи 7.1 законопроекта).
Кто из составителей данного законопроекта может без особого труда предоставить подобные документы на каждого племянника/племянницу или братьев/сестер матери или отца? Эти сведения может предоставить только совместная семейная память, подтвержденная родственниками и соплеменниками. Верификацию родословных (уточнение дат и мест рождения, указания сословной принадлежности, которая сто лет назад часто заменяла национальную), собираемых у коренных малочисленных народов, я проводила, работая в архивах ЗАГС, либо с метрическими книгами церквей. Но в настоящее время такая работа для этнографа и любого постороннего лица в архивах запрещена без нотариально удостоверенной доверенности от лица, имеющего право на получение документа в связи со ст. 9 и п.1, ст. 12 Федерального закона «Об актах гражданского состояния» от 15.11.1997 года № 143. Поэтому каждому члену семейной родословной придется самому доехать до нотариуса, либо до архива, что делает условия, указанные в законопроекте практически невыполнимыми, учитывая удаленность и транспортную труднодоступность поселений коренных малочисленных народов от центральных региональных архивов. Выход из ситуации мне видится только в одном: в оказании доверия к семейной памяти и подтверждению указанных сведений родственниками и соплеменниками, что, кстати, принято, например, в Канаде.
Какова цель данного столь сложного в исполнении законопроекта? Если обратиться к его тексту, то мы узнаем:
«Уполномоченный орган осуществляет учет лиц, относящихся к малочисленным народам. На основе сведений учета уполномоченный орган формирует список лиц, относящихся к малочисленным народам (далее – список).
Органы государственной власти, органы местного самоуправления и государственные внебюджетные фонды используют сведения, содержащиеся в списке, для обеспечения реализации социальных и экономических прав лицами, относящимися к малочисленным народам, в случаях предусмотренных законодательством Российской Федерации.»
То есть, коренные малочисленные народы, только при условии учета в данном списке, получают возможность осуществить права, предоставленные федеральным законодательством коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока, на досрочный выход на пенсию, на приоритетный свободный бесплатный доступ к рыболовным, морзверобойным, охотничьим ресурсам, ресурсам леса и другим (которые в настоящее время постоянно ограничиваются подзаконными актами), на права, предоставляемые законами субъектов Российской Федерации для развития традиционной хозяйственной деятельности, культуры, образования, сохранение здоровья, на возможности, предоставляемые по грантам внебюджетными фондами на те же цели?
Трудно (без Пояснительной записки, не приложенной к присланному документу) понять цели данного законопроекта. Можно предположить, что Пояснительная записка та же самая, что была приложена к законопроекту, предоставленному общественности в декабре 2018 г. Если это так, то вот две цитаты из неё.
«Организация учета лиц, относящихся к коренным малочисленным народам, позволит минимизировать количество злоупотреблений в сфере предоставления социальных и экономических прав представителям коренных малочисленных народов Российской Федерации и обеспечить беспрепятственную реализацию указанных прав».
«Законопроектом предусматривается переходный период, в течение которого осуществляется процедура наполнения данных учета, в том числе для включения сведений, представленных органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления».
Первая цитата вызывает вопрос, от кого исходят «злоупотребленияв сфере предоставления социальных и экономических прав представителям коренных малочисленных народов»? Не от тех ли территориальных органов управления природными ресурсами, которые выдают разрешения на доступ к ресурсам недобросовестным организациям и лицам, прикрывающимся принадлежностью к народам Севера, не проверив сведения этих заявителей совместно с организациями коренных малочисленных народов?
Вторая цитата вызывает вопрос, как долго будет длиться переходный период «осуществления наполнения данных учета», как будет работать громоздкий и противоречивый механизм составления, пополнения, изменения «списка», предлагаемый вносимой статьей 7.1 законопроекта? Хотя в законопроекте нормы о «переходном периоде» нет, но он, конечно же, понадобиться.
На каком основании в этот период будут принимать решение органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления? Наверное, как и прежде, так как они уже имеют собственные списки коренных малочисленных народов ими самими составленные еще до «предложения федерального органа исполнительной власти…» (см. часть 1ст.1 законопроекта).
Но вызывает тревогу то, как себя поведут федеральные органы власти в этот переходный период?
Тенденция такова, что представители коренных малочисленных народов уже сейчас вынуждены судиться с территориальными управлениями Росрыболовства, Рослеса, охотничьего хозяйства, пенсионными фондами, отстаивая свои права, только потому, что федеральное законодательство несовершенно, противоречиво, имеет пробелы.
Многие годы уже длится необъявленный «переходный период» в реализации прав коренных малочисленных народов: 18 лет коренные малочисленные народы получают от Правительства РФ отказы в образовании территорий традиционного природопользования федерального значения на основании того, что до сих пор отсутствует «механизм порядка образования ТТП»; 20 лет не реализуется право на возмещение убытков, причиненных им в результате нанесения ущерба исконной среде обитания малочисленных народов хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности, и 9 лет многие коммерческие предприятия отказываются применять «Методику исчисления убытков» на основании того, что она не утверждена должным образом и несовершенна; 20 лет не урегулирован вопрос о проведении «этнологической экспертизы» и многие другие права.
Почему же именно сейчас решили провести секуляризацию в среде коренных малочисленных народов? Почему нужно отсечь от предлагаемого «списка» тех, кто получил образование и способен помочь соплеменникам бороться за свои права, в том числе, и на осуществление традиционной хозяйственной деятельности? Эта, отсекаемая, часть коренных малочисленных народов время от времени возвращается на малую родину, погружается в традиционный образ жизни своих предков и ведет традиционную хозяйственную деятельность, одновременно помогая сородичам в организации экономической, медицинской, образовательной и культурной деятельности, помогая возрождать и развивать традиции. Законопроект хочет запретить им эту деятельность? Это противозаконно — никто не может запретить эту совместную работу соплеменников по оказанию взаимопомощи друг другу. Тем более, что они так малочисленны и так рассеяны в пространстве.
Ведь от принятия предлагаемого законопроекта всё остальное законодательство по правам коренных малочисленных народов не станет лучше.
Для его улучшения, в первую очередь, следует системно совершенствовать законодательство по направлениям модернизации законодательного регулирования отношений, связанных с обеспечением и защитой прав малочисленных народов в сфере традиционного природопользования через совершенствование отраслевых юридических конструкций прав коренных народов на пользование в приоритетном порядке различными видами природных ресурсов в процессе осуществления традиционной хозяйственной деятельности; развитие правовых механизмов учета мнения малочисленных народов при принятии управленческих решений, затрагивающих реализацию прав этих народов на пользование природными ресурсами в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности; расширение мер юридической ответственности за неучет мнения коренных народов при принятии решений об осуществлении хозяйственной деятельности в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности; преодоление пробельности нормативного правового регулирования создания и функционирования территорий традиционного природопользования; систематизация нормативного правового регулирования отношений, связанных с обеспечением и защитой прав малочисленных народов в сфере традиционного природопользования посредством инвентаризации (учета) и инкорпорации (создания тематического сборника нормативных правовых актов), как рекомендуют авторы Экспертно-аналитического исследования Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Предлагаемый законопроект не может быть включен в текст Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» потому что он противоречит логике, юридической лексике, структуре и смыслу этого закона.
Этот документ более похож на межведомственную инструкцию.
Вероятно, что представленный документ может быть принят Правительством Российской Федерации как распоряжение, указывающее уполномоченному органу на необходимость и способы ведения учета коренных малочисленных народов, ведущих традиционную хозяйственную деятельность, при условии устранения указанных недостатков.
Ольга Мурашко, этнограф, МГУ
Эксперт Комитета по делам национальностей Государственной Думы Российской Федерации